Distintos autores intentan dar respuestas y aportar criterios para mejorar la recaudación y distribución de los recursos que generar las provincias. Una de las propuestas es la que se presenta en el trabajo “Una visión sobre el régimen de coparticipación federal” elaborado por Juan Argentino Vega, Juan Víctor Diblasi y Matías Fernando González Orozco, de la  Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Cuyo.

Para ampliar el tema se entrevistó al Director Académico de la Maestría en Gestión Financiera del Sector Público y profesor Titular Consulto e Investigador Categoría I, Juan Vega, que respondió al siguiente cuestionario.

¿Cuál es el principal propósito de un régimen de coparticipación de impuestos?

Existe un desequilibrio entre la capacidad que tiene cada nivel de Gobierno –Estado federal, provincias y municipios– en materia de recaudación de impuestos, que son los recursos suficientes para atender sus gastos. Es decir, tienen más obligaciones de prestar servicios que los recursos que están capacitados a recaudar. Como consecuencia, y por estar en mejor situación, la Nación asume la obligación de hacer coparticipable parte de estos impuestos, de los cuales las provincias utilizan para cumplir con sus gastos de acuerdo con sus competencias constitucionales, ya que los recursos a los que acceden son insuficientes.

En Argentina, por conveniencia también, se ha buscado la no superposición de impuestos como sucede en otros países, por ejemplo Estados Unidos, en donde no hay separación de fuentes. El impuesto a las ganancias y el IVA (impuesto al valor agregado) son ejemplos de recursos federales que la Nación Argentina distribuye en parte a las provincias.

¿Cómo influyen los desequilibrios territoriales en el régimen de coparticipación de impuestos?

Actualmente tenemos un régimen bastante obsoleto ya que data del año 1988. La ley actual dictada ese año no establece criterios para distribuir los fondos nacionales coparticipables sino que establece cuánto le corresponde en porcentaje a cada provincia y la Nación sin dar razones. Algunos de estos porcentajes tienen alguna justificación pasada, pero están en gran medida distorsionados en comparación, por ejemplo, con la ley de 1973 a 1985, que establecía criterios objetivos de distribución. Los indicadores en los que se basaba eran calidad de vivienda, nivel educativo y números de habitantes, entre otros.  

La reforma constitucional de 1994 dispone, en su artículo 75 inciso 2º, que debe haber una nueva ley de coparticipación de impuestos que obedezca a nuevos criterios objetivos de reparto, entre otras condiciones. Esa nueva ley debería haber estado dictada a fines de 1996, con lo cual el país está en falta desde el Congreso de la Nación, que debe dictarla para luego ser ratificada por cada una de las legislaturas provinciales, por ser una ley convenio.

¿Cuáles son las cuestiones esenciales de un régimen de coparticipación?

Primero debemos decir qué es la masa de recursos y qué impuestos la integran de acuerdo con el régimen actual y con alguna interpretación que se hace de la Constitución. Los impuestos sobre el comercio exterior están excluidos de la coparticipación, así como también los impuestos que tienen una afectación específica, pero la masa general de impuestos, entre ellos el impuesto a la Ganancia, el IVA, el régimen interno unificado (por ejemplo, impuesto al tabaco, bebidas alcohólicas, entre otros), que son impuestos al consumo especifico, entran en ese régimen de coparticipación y algunos tienen un régimen de distribución distinto (por ejemplo, el impuesto a los combustibles). En mi opinión, todo debería integrar la masa coparticipable con excepción de los recursos del sistema de seguridad social, que tienen una finalidad distinta.

La segunda cuestión es cuánto le correspondería a cada nivel de Gobierno, es decir, lo que se denomina distribución primaria.

La tercera cuestión sería la distribución secundaria, es decir cuánto le tocaría a cada provincia y cuáles deberían ser los criterios de reparto. Hoy se incumple la Constitución, puesto que no están determinados, sino establecidos por porcentajes fijos. Además, existe la obligación de que las provincias dicten su propia ley de coparticipación con sus municipios. En la actualidad, algunas no la tienen y sin embargo cobran lo que les corresponde como coparticipación federal.

 ¿Cómo sería la transferencia de recursos según esta propuesta?

En mi trabajo propongo algunos criterios objetivos de reparto con los que trato de responder a la norma constitucional del mencionado artículo.

Uno de ellos es sobre las necesidades de cada Provincia. Aquí, el mejor indicador de la demanda que tienen los habitantes en cuanto a los servicios que presta el Estado es la población. Frente a la Constitución somos todos iguales sin hacer diferencias, y ese debería ser el principal indicador. Y acorde con la Ley 20221, el 65 % de los recursos debería distribuirse por este indicador.

El segundo indicador es en función de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Sin embargo, como hay provincias que necesitan más que otras y cuyas estadísticas se elaboran permanentemente, este podría tener un defecto: la tendencia a no mejorar o superar esas limitaciones para no perder recursos, como se ha visto en el pasado. Para tratar de cubrir las falencias del anterior indicador, se propone el Índice de Desarrollo Humano (IDH) desarrollado por las Naciones Unidas, que tiene en cuenta el ingreso per cápita y el nivel educativo, entre otras variables, como para premiar a las provincias que se esfuercen en mejorar la situación.

Por último, propongo un indicador que no está pedido por la Constitución y estuvo vigente en la Ley de Coparticipación municipal de Mendoza pero que luego se abandonó. Son los indicadores de Responsabilidad Fiscal, es decir, premiar a las provincias que respeten cierta disciplina fiscal con respecto al endeudamiento, el ahorro público para financiar sus inversiones y la solvencia. Esto está en consonancia con la Ley de Federal de Responsabilidad Fiscal, que es una ley convenio.

¿Cuál es la relación entre coparticipación de impuestos y ciclo económico?

En este momento, tanto nuestro sistema impositivo como la mayor parte de los indicadores y los especialistas en política fiscal sostienen la teoría de que el comportamiento de las recaudaciones impositivas debería ser anti-cíclico para poder compensar las fluctuaciones cíclicas del ingreso. Lamentablemente, en Argentina este comportamiento es pro-cíclico, no compensando los crecimientos ni las recesiones. El impuesto que tenemos con mayor capacidad anti-cíclica es el impuesto a las Ganancias, por ser un tributo progresivo. De igual manera, su influencia no es muy significativa.

¿Cuáles serían los pasos para tener una nueva ley de coparticipación?

En primer lugar, tendría que haber voluntad política. La nueva ley de coparticipación tiene que surgir de una negociación política. Desde el mundo académico podemos hacer recomendaciones técnicas, pero indudablemente tiene que partir desde un reclamo de las provincias. Si hay un mandato constitucional, en mi opinión, la iniciativa debería partir del gobierno de la Nación buscando un acuerdo. 

¿Es favorable el alineamiento político entre la Provincia y la Nación?

Yo no estoy seguro de que eso esté cumpliéndose. Mendoza tiene muchas cosas pendientes sin cumplimiento desde la Nación. Esto depende de las circunstancias, la capacidad de negociación y la actitud del Gobierno de la Nación.

¿Cómo es la situación actual de la Provincia?

La Provincia tiene un déficit muy grande. Existen distintas estimaciones. El Gobierno entrante y el saliente están en desacuerdo con la magnitud de ese déficit. Nosotros, los ciudadanos, no tenemos las cosas claras, nos vamos a enterar después. Sé que hay negociaciones entre las partes pero no puedo dar respuesta certera de lo que está sucediendo.

¿Cómo influyen los procesos inflacionarios sobre las finanzas públicas?

En general, la inflación tiene un impacto negativo. Una sana política fiscal y monetaria por parte del Gobierno nacional, quien tiene la facilidad para combatir esto, debería ser anti-inflacionaria.

La inflación se puede "impedir” procurando atender los brotes inflacionarios de algunos sectores de la economía que pueden provenir por distintos motivos, por ejemplo, factores externos o situaciones coyunturales.

La forma en que se calcula el índice puede dar crecimiento o decrecimiento en el nivel general de precios. Argentina, en el orden de los países latinoamericanos, es el segundo en crecimiento en los precios. Esto se le puede atribuir al alto déficit fiscal de las finanzas públicas nacionales y a su forma de financiamiento, donde se recurre mucho a la emisión monetaria y, aunque parte de esa emisión se esteriliza por la emisión de bonos por parte del Banco Central, aún así el crecimiento en los precios que tenemos es muy alta, aun si las mediciones que el INDEC hace fueran en su totalidad verdaderas.

Por Matías Albornoz, becario de Prensa de la Facultad de Ciencias Económicas. Entrevista realizada en agosto de 2015.