Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires deberán adecuar su situación fiscal a un 2024 en el que las transferencias del Estado nacional podrían tener un aumento nominal inferior a la inflación, es decir una caída en términos reales, de acuerdo con la evaluación de diferentes economistas.

La respuesta a un nuevo panorama en el que, de acuerdo con las palabras del presidente Javier Milei, "no hay plata", no será uniforme, tanto por las distintas situaciones de las administraciones como por las estrategias a elegir, que se reducen a la combinación de tres variables: recortes de gastos, aumentos de impuestos y, en menor medida, endeudamiento.

En un esquema de relaciones fiscales en el que gran parte de los ingresos provinciales depende de transferencias nacionales, la estanflación anticipada por el presidente desde antes de su asunción afectará de manera directa a la recaudación impositiva y, en consecuencia, los envíos por Coparticipación, a lo que debe añadírsele la decisión de restringir los giros no automáticos o discrecionales.

Alfredo Cornejo, Gobernador de Mendoza / Foto: Pablo Añeli.

Al respecto, Verónica Sosa, de Economía & Ética, pronosticó para 2024 una caída del Producto Bruto Interno (PBI) "del 2,5% al 2,7%" que impactará en las transferencias directas, aunque esa baja se compensará "parcialmente por la mayor aceleración inflacionaria".

"Puede ser que las transferencias (automáticas) a provincias caigan en términos reales, no tanto como en los últimos meses por el impacto de las reformas de (el ex ministro de Economía, Sergio) Massa, pero sí pueden estar cayendo en términos reales de 2% a 5% por mes", previó.

Sosa advirtió que la situación viene de arrastre, ya que esos envíos "no solamente cayeron en los últimos meses por el impacto de las medidas de Massa, sobre todo el tema de Cuarta Categoría en Ganancias y la devolución del IVA, que son los dos grandes impuestos que se coparticipan a provincias; porque las transferencias ya caían en términos reales en el segundo semestre por la propia desaceleración de la actividad económica".

Jorge Macri, jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires / Foto: Pablo Añeli.

Al respecto -y si bien aún se desconoce la inflación de diciembre- los números de 2023 dan cuenta de una caída de las transferencias de la Nación a las 24 jurisdicciones subnacionales en términos reales.

Las transferencias automáticas (coparticipación, un conjunto de leyes especiales y las compensaciones por el Consenso Fiscal) alcanzaron el año pasado a 14 billones 365.845 millones de pesos, con un incremento nominal del 120%, inferior a la inflación promedio proyectada, al igual que las discrecionales o no automáticas, con 2 billones 53.954 millones de pesos y un alza interanual a valores corrientes del 135,5%.

Pero la caída fue más pronunciada en diciembre, en el primer caso por el efecto de las reformas en Ganancias y la devolución del IVA, además de la retracción de la actividad económica, y en el segundo por las restricciones iniciadas por Milei luego del 10 de diciembre y una atenuación de los giros en el último tramo de la presidencia de Alberto Fernández.

Tanto es así que Alejandro Pegoraro, de la consultora Politkon Chaco, estimó descensos a valores constantes del 19,4% en las transferencias automáticas y del 16,1% en las no automáticas, en ambos casos en comparación con diciembre de 2022.

Para Claudio Caprarulo, de Analytica, "este año para las provincias va a ser muy complejo en materia fiscal" debido a que "por un lado, la recesión golpeará fuerte sobre los principales impuestos coparticipables como el IVA y Ganancias, pero al mismo tiempo el Gobierno ya avisó que tiene planeado recortar las transferencias no atadas a la coparticipación como las destinadas a obra pública y gastos corrientes".

"En ese marco, y como ya manifestaron algunos gobernadores, prevemos también una caída del gasto público provincial", planteó Caprarulo, para detallar: "Algunos distritos con más autonomía fiscal, o sea con mayor capacidad de recaudación de impuestos propios como CABA, Neuquén y Tierra del Fuego, tendrán más margen de maniobra, pero lo opuesto por ejemplo le pasará a Formosa, Corrientes y Santiago del Estero".

Axel Kicillof, Gobernador de la provincia de Buenos Aires / Foto: Eva Cabrera.

Por su parte, Pegoraro consideró que "difícilmente las transferencias vayan a la par de la inflación durante, por lo menos, los primeros seis meses del año", debido "al salto inflacionario que comenzó en diciembre y que continuará durante un par de meses en doble dígito y por la potencial (y casi segura) caída de la recaudación que limite los envíos no solo por la modificación de Ganancias sino también por un escenario de estancamiento que limite la recaudación del IVA y otros tributos menores ligados al consumo".

"Por supuesto que aún hay tiempo para ver si se aplican cambios en Ganancias o si avanza algún otro proyecto como la coparticipación del impuesto al cheque, aunque este último es altamente improbable que suceda", confió Pegoraro, aunque advirtió que "en cualquiera de los dos casos, recortarían la tasa de caída, pero no la evitarían en el primer tramo del año".

En cuanto a las estrategias que emplearán las provincias, Sosa dio por sentado que en muchos casos van a "subir Ingresos Brutos, seguramente también el Inmobiliario, como ya lo pretende hacer la provincia de Buenos Aires, aunque hay margen para subirlo en casi todas las provincias".

En ese sentido, recordó que "ciertos sectores de Ingresos Brutos que anteriormente se habían desgravado en los convenios que se hicieron con (el ex presidente Mauricio) Macri, que luego quedaron sin efecto y algunas provincias volvieron a subir las alícuotas, no se descarta que lo hagan por esa vía".

Además de la suba de impuestos, Pegoraro añadió los recortes de gastos: "Ambas herramientas ya están en proceso", indicó, al tiempo que señaló que "un importante grupo de provincias ya comenzó a realizar ajustes en el gasto, aunque hasta el momento son (en una buena parte de los casos) más simbólicos que realmente significativos en términos económicos".

"Posiblemente la magnitud del recorte se podrá verificar al momento de comenzar los procesos paritarios de las administraciones provinciales, ya que seguramente el gasto salarial será el principal factor de ajuste en el primer año de gestión", anticipó, además de advertir que "la suba de impuestos es un hecho, aunque tiene ciertas limitaciones, principalmente en Ingresos Brutos que es el tributo de mayor volumen recaudatorio".

Como tercera opción agregó al menú que algunas provincias "recurrirán al endeudamiento y no se descarta, incluso, que busquen nuevamente reestructurar deuda en moneda dura ante la complicación que verán a lo largo del año de hacer frente a sus compromisos, en un año además donde hay una muy importante masa de vencimientos de capital en dólares".

Las transferencias no automáticas, un universo que no es tan fácil de reducir

El propósito del Gobierno de reducir las denominadas transferencias discrecionales o no automáticas que la Nación gira a los 24 distritos corre el riesgo de encontrar varios obstáculos, tanto legales como políticos, que derivarían en un impacto económico menor al esperado, si se tiene en cuenta que el grueso de las partidas corresponde a suplementos salariales para los docentes de todo el país, compensaciones a cajas previsionales y fondos a la provincia y la Ciudad de Buenos Aires, a raíz del recorte de la coparticipación a esta última y los aportes a la primera dispuestos en septiembre de 2020.

Las transferencias que habitualmente realiza el Estado nacional a las 23 provincias y CABA se dividen en dos grandes grupos: las automáticas, que comprenden el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, las compensaciones por el Consenso Fiscal y un conjunto de leyes especiales (IVA de la Seguridad Social, Bienes Personales, Combustibles, Monotributo, Desequilibrios provinciales y Régimen de Energía Eléctrica), y las discrecionales o no automáticas que, a diferencia de las primeras, no están sujetas a mecanismos de distribución prestablecidos y pueden variar según el criterio de la autoridad de turno.

No obstante, los márgenes de discrecionalidad son limitados y, además, su impacto fiscal es menor al de las transferencias automáticas. "Son aproximadamente el 1 % del PBI, casi el 80 % son transferencias corrientes y dentro de ellas el grueso es el el Fonid (Fondo Nacional de Incentivo Docente)", indicó la directora de Economía & Ética, Verónica Sosa.

El impacto de las transferencias discrecionales, provincia por provincia 

Las transferencias no automáticas o discrecionales no siempre se aplican con el mismo criterio de distribución entre los 24 distritos, y es por esa razón que su impacto es diferente en cada caso, pasando de representar uno de cada ocho pesos de todos los ingresos en La Rioja, a menos del 2% en Neuquén, Chubut y CABA, aunque al mismo tiempo esta última jurisdicción es la que tiene la mayor proporción dentro del total de los envíos.

De acuerdo con los datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP) del Ministerio de Economía relevados por la consultora Politikon Chaco, en 2023 la Nación giró a las 24 jurisdicciones subnacionales 14 billones 356.845 millones de pesos en concepto de transferencias automáticas y 2 billones 53.934 millones por envíos no automáticos o discrecionales, lo que deja en evidencia una participación del 87,48% y 12,52%, respectivamente, sobre un total de 16 billones 410.779 millones de pesos.

Pero esa proporción no es homogénea sino por el contrario el reparto muestra brechas considerables, con extremos como el de la Ciudad de Buenos Aires, para la que las transferencias discrecionales representan el 33,65% del total; y el de San Juan, que con el 5,26% fue el año pasado la provincia con menor participación de envíos no automáticos sobre el total de los girados por la Nación.

La diferencia entre CABA y el resto es consecuencia de los cambios que tuvo el distrito en cuanto a su alícuota dentro del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que por decisión del expresidente Alberto Fernández (luego plasmada en ley) pasó del 3,5% al 1,4% y, de esa forma, de ser el cuarto distrito en recursos percibidos cayó al decimoséptimo puesto.

A modo de compensación parcial de ese recorte, se dispuso que una parte del Fondo de Fortalecimiento Fiscal a la provincia de Buenos Aires se destine a los porteños, que en el total de transferencia sube tres escalones y se ubica en el decimocuarto lugar.

Precisamente, los y las bonaerenses son los segundos en cuanto a la proporción de transferencias discrecionales sobre el total, con un 22%, seguidos por la provincia de La Rioja con el 20,94%.

Pero la realidad es diferente si se analizan las transferencias no automáticas en relación con los ingresos totales de cada distrito (nacionales y propios), como para comprobar la importancia que tienen en las finanzas de cada administración y, por ende, evaluar el impacto que tendrían eventuales recortes.

La misma consultora consideró la participación porcentual de las transferencias discrecionales en el total de los ingresos y de los gastos de cada uno de los 24 distritos, comprobando también en este caso una notoria heterogeneidad.

En base al cruce de informaciones al primer semestre de 2023 (la información fiscal de algunas provincias se da con rezagos), el consolidado indica que los giros discrecionales representan el 5,5% tanto del total de ingresos como de gastos.

La Rioja encabezó la nómina: para esta provincia, esas transferencias fueron el 12,5% de los ingresos y el 12,3% de los gastos.